(가) 주민자치회 구성의 기본 원칙
첫째, 주민자치회는 '주민 주권'을 근거로 하여야 한다. 지방자치는 중앙정부가 가지고 있는 권한을 지방에 나누어 주는 지방분권을 기본 축으로 하여 형성된다. 지방분권은 지역의 특성에 맞는 지방자치의 활성화를 통하여 지역의 발전 잠재력을 극대화하여 지역을 발전시키고 이를 국가의 발전과 연계시킨다는 목적을 가지고 중앙정부가 가지고 있는 권한을 지방에 나누어 주는 것이다. 자치단체에 초점을 둔 지방분권은 중앙행정 권한의 지방 이양에 초점을 맞춘 것으로 행정기관 간에 일과 권한을 주고받는 것이다. 따라서 일반 주민들의 실생활에는 거의 영향을 미치지 못하고 있다.
또한 재원이나 인력을 동반하지 않은 행정 권한만의 이양은 지방재정이 열악한 자치단체에게는 오히려 독이 되고 있다는 주장도 제기되고 있다. 이와 같은 지방분권의 문제점을 보완하기 위하여 등장한 것이 '주민 주권'이다. '주민 주권'은 지방분권과 대의정치의 실패를 전제로 하여 주민의 고유 권리를 보다 강화하고 동시에 주민의 참여와 주민의 의사 결정권을 보강하려는 것에 기반을 두고 있다.
따라서 주민주권론은 지방정부의 통치권 행사의 준거도 아니고 지방분권을 대변하는 지역주권론과도 차별화된다. 그러므로 주민자치회는 지방정부의 권한 강화를 위한 지방분권의 수단으로 활용되어서는 안 되고, 주민이 주인이 되어 직접 권한을 행사하는 기구가 되어야 한다.
둘째, 주민자치회는 실질적인 권리를 가져야 한다. 주민자치회는 기존의 소극적이고 형식적인 참여가 아니라 적극적이고 실질적인 참여를 담보하는 주민 조직체가 되어야 한다. 지방자치법 등에서 규정하고 있는 직접 민주주의적 주민참여제도는 적어도 시•군•구 등 기초자치단체를 기준으로 하여 만들어진 제도이므로 읍•면•동 이하의 차원에서는 활용이 어렵다. 따라서 읍•면•동 이하의 단위에서 행사할수 있는 실질적인 권한이 주민자치회에 부여되어야 한다. 주민자치회는 주민의 숙원 사업이나 지역 문제 해결(민원 사항)을 시•군•구 등 기초자치단체에 전달하거나 부탁하는 역할을 수행하는 것이 아니기 때문에 직접 나서서 주민자치사업을 추진해나갈 수 있는 권한을 부여 받아야 한다. 다만, 지방자치단체와의 권한 충돌이나 기능 중복을 피하기 위하여 지방자치단체의 사무와 주민자치회의 사무를 구분하는 것이 필요하다.
셋째, 주민자치회는 주민들의 자치조직이기 때문에 주민자치회는 지역사회의 경영주체가 되어야 한다. '주민자치'는 '일정한 지역(마을) 안의 공동 문제를 주민의 자기 부담에 의하여 주민들의 적극적인 참여를 통하여 주민들이 직접 처리하는 것'이라고 할 수 있다. 따라서 시•군•구 등 기초자치단체의 시책에 대해서 의견을 주거나 개선 방안 등을 제안하는 자문을 하는 각종 위원회와는 차별화되어야 하며, 지방자치단체의 각종 정책을 결정하는 의결기관인 지방의회와도 구별되어야 한다.
또한, 지방자치단체의 결정 사항을 집행하거나 그 집행을 지원하는 지방자치단체 산하의 단순한 행정기관이 되어서도 안 된다. 주민자치회는 스스로 지역문제를 찾아내고, 그 지역의 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하여, 주민 스스로의 힘으로 해결하는 주민 공동체가 되어야 한다. 따라서 주민자치회는 의결권과 동시에 집행권도 가져야 한다.
(나) 주민자치회의 성공 요건
'지방행정체제 개편에 관한 특별법(이하 '특별법')'에서 규정하고 있는 읍•면•동 주민자치는 향후 주민자치회를 설치한다는 방향성만을 제시하고 별도의 법률(주민자치회 구성과 운영에 관한 법률)을 제정하여 재차 세부적으로 규정하도록 유보하고 있는 것이 특징이다. 아직은 '주민자치회의 구성과 운영에 관한 법률'이 제정되지 않은 상태에서 시범 사업에 적용될 주민자치회의 모형을 구상하는 것이기 때문에 새로운 주민자치회의 모형은 특별법의 규정에 저촉되지 않아야 하며, 특별법에서 명백하게 규정되어 있지 않는 부분에 대해서는 명백하게 규정하여 주민자치 현장 적용이 가능하여야 한다.
이를 바탕으로 할 때 주민자치회의 성공 요건은 다음과 같다. 첫째, 주민자치회의 성격에 관한 문제이다. 특별법에 규정된 주민자치회의 기능 중에서 ①주민자치회 구역 내의 주민 화합 및 발전을 위한 사항을 강조할 경우, 주민자치회의 성격은 순수한 자치 기구적 성격이 강할 것이고, ②지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항과 ③그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항을 강조할 경우, 행정 기구적 성격이 강할 것으로 예상되지만, '풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양'을 강조하고 있으므로 순수 자치 기구적 성격이 강하다고 판단된다.
둘째, 주민자치회의 설치 범위와 그 수에 관한 문제이다. 특별법의 입법 취지는 기초자치단체들의 통합에 따른 읍•면•동의 민주성 취약점을 줄인다는 의도를 가지고 있으므로 주민자치회는 읍•면•동 단위로 1개만을 설치하는 것으로 해석하여야 할 것이다. 다만, 특별법 제3조에서 제시한 '주거 단위의 근린자치 활성화'를 고려한다면, 읍•면•동 단위로 주민자치회를 설치하되 그 수는 1개 이상이 될 수도 있다고 해석할 수 있다. 특히, 대도시 인구 밀집 지역, 중•소도시 지역, 농•어촌 지역, 산간•도서 지역 등 지역 여건을 고려하여 지역의 특성에 맞는 대안을 지방자치단체가 선택하도록 하는 것이 바람직할 것이다.
셋째, 주민자치회의 기능에 관한 문제이다. 특별법의 규정에 의해서 읍•면•동 단위에 주민자치회가 설치, 운영되는 경우 읍•면•동의 행정 기능을 지방자치단체가 직접 수행한다는 것은 법리적으로도 전혀 문제가 되지 않는다. 이 경우 주민자치회 설치와 동시에 안정적 운영이 도모될 수 있을 때까지 지방공무원을 일시적으로 파견 혹은 지원을 하는 것도 필요하다.
넷째, 주민자치회에 대한 사무 위임과 위탁에 관한 문제이다. 지방자치법과 행정권한 위임 및 위탁에 관한 규정에 따라서 보조 기관, 소속 기관, 하부 행정 기관, 그리고 지방자치단체에게만 사무 위임이 가능하므로 특별법 상의 주민자치회가 법인이건 법인이 아니건 사무 위임은 불가능하고, 주민자치회에게는 사무 위탁만이 가능하다.
다섯째, 주민자치회의 주민 대표성 문제이다. 주민 대표성을 확보하는 방안으로는 자체 관리하는 선거로 선출하는 방식, 공개 모집한 후에 무작위 추첨을 하는 방식, 추천을 받아서 결정하는 방법 등이 있을 수 있다. 법률에서 반드시 한 가지 방식만을 규정하기 보다는 이들 방식 중 조례를 통해 2가지 이상의 방식을 지방자치단체 스스로 택할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다.
여섯째, 주민자치회의 법인화 문제이다. 주민자치회는 법률을 근거로 하여 설립 및 구성되는 것이고, 해당 행정구역 내에서는 지방자치단체 사무의 일부를 위탁받아 수행하게 되는 등 특수한 지위를 가지는 것이므로 반드시 법인으로 해야 할 필요는 없다. 그러나 법인화하든 않든지 간에 주민자치회 내부의 의사 결정 구조나 집행 기구, 조직 운영 방식에 대해 법률에서 어느 정도 규정할 필요는 있으며, 현재 주민자치센터 내의 주민자치위원회가 사업자 등록을 한 후 재정 관리를 행하는 현 실정 등을 고려해볼 때 법인화의 방향을 고려하는 것도 필요하다. 특히, 대외적인 신뢰도 측면에서는 법인이 비법인보다 유리하다고 생각된다.
일곱째, 주민자치회의 운영 재원과 관련된 과제가 있다. 기존 읍･면･동의 운영 재원을 유지･적용한다는 전제 아래, 광역자치단체와 시･군･구의 재원, 중앙정부의 특별지원기금과 함께 주민자치회 경영수익사업들이 운영재원이 될 수 있다. 즉 주민자치회의 재원은 자체재원(수강료 수입, 사용료, 자체수익사업수입, 시군구 위탁사업 수행), 보조금(시군구 마을만들기 사업, 주민자치회 운영 보조금), 기금(주민자치기금 조성), 기부금 등으로 충당한다. 특히 법인격을 가질 경우 직접 예산이 투입될 수 있다는 점에서, 주민자치회는 철저한 회계 관리 및 책임과 함께 자체감사, 시군구감사를 받을 수 있음을 직시해야 한다. 주민자치회 재정운영은 현 주민자치센터와는 근본적으로 다른 차원에서 접근해야 할 것이다.
여덟째, 주민자치회와 주민자치센터 등과의 합리적인 관계 설정도 중요한 과제이다. 새로운 개념의 주민자치회와 다른 조직과의 관계 중 핵심은 기존의 주민자치센터 및 주민자치위원회를 이어받는 것이다. 그동안 주민자치센터 법제화의 실패를 감안하고, 주민자치를 위하여 그나마 유일하게 제도적으로 운영되었던 주민자치센터의 경험과 노하우를 무시해서는 안 되기 때문이다. 아울러 주민자치회는 주민자치센터(위원회) 만이 아니라 해당 자치단체(시･군･구), 읍･면･동, 지방의회, 특히 지역주민 등과의 지역사회 내 원만한 관계 설정이 중요하다는 점을 직시해야 한다. 특히 다른 주민조직들과의 네트워크 형성이 중요한데, 그 과정에서 수평적･수직적 관계 분류를 고민해야 한다.
