주민자치란 무엇인가
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1. 주민자치란
주민자치는 민주주의를 우리들의 일상적, 사회적 삶 속에서 직접 실천하는 운동이자 제도를 의미한다. 우리 모두는 각자 자신의 삶의 방식과 내용을 스스로 결정하는 것이 가치
있고 바람직하다고 생각한다. 마찬가지로 자치는 집단의 의사결정 절차로서 공동의 일이나 사업을 집단 스스로 결정하는 원리라고 볼 수 있다. 이러한 자치의 원리는 구성원들을
자율적이고 합리적인 존재로 대우한다는 것을 의미하는 동시에 자치를 통해 구성원들의 지적, 도덕적 능력을 함양하고 발전시킨다는 것을 의미한다. 자치 공동체는 인간의 주체성,
존엄성을 존중해주는 가장 이상적인 통치방식이라고 볼 수 있다.
지방자치는 '단체자치'와 '주민자치'로 구성되어 있다. '단체자치'는 '국가로부터 인정받은 법인체인 시·도 혹은 시·군·구 등 지방자치단체가 일정한 구역 안에서 국가로부터
부여받은 자치권에 근거를 두고 그 지역 내의 행정사무와 자치사무를 처리하는 것'이라고 정의된다. 반면에, '주민자치'는 '지역사회 발전을 위한 그 지역 안의 현안 과제를
자기부담에 의하여 주민들의 자발적이고 적극적인 참여를 통하여 주민들이 직접 처리하는 것'이다.
'단체자치'는 과거 중앙정부의 간섭에서 벗어나서 그 지방의 특성에 맞는 시책을 독자적으로 추진하기 위한 법률이나 제도를 중심으로 하는 '행정실시권한의 행사'를 의미한다.
주민자치는 주체자인 '주민'에 초점을 맞춘 정치적 의미의 자치라고 할 수 있다.
주민이 직접선거를 통하여 지방의회 의원과 지방자치단체장을 선출하고, 이들에게 주민의 의사나 요구사항을 직·간접적으로 전달하여 주민의 의사가 지역의 정책결정에 반영되거나
영향을 미칠 수 있다는 점에서 주민이 지방자치의 주체가 된다. 그러나 최종적으로 정책을 결정하고 집행하는 것은 공무원이기 때문에 '단체자치'에서 실질적인 권한 행사의 주체는
공무원이라고 할 수 있다.
반면, 주민이 지역문제 해결에 자발적으로 참여하여 스스로 정책을 결정하고 집행한다는 측면에서 보면, '주민자치'의 실질적인 권한 행사 주체는 주민이라고 할 수 있다.
주민자치회(현재로서는 주민자치위원회)가 향후 지역사회의 실질적인 경영주체가 되어야 한다.
한편, '주민자치'는 '일정한 지역(마을) 안의 공동문제를 주민의 자기부담에 의하여 주민들의 적극적인 참여를 통하여 주민들이 직접 처리하는 것'이라고 할 수 있다. 따라서
시·군·구 등 기초자치단체의 시책에 대해서 의견을 주거나 개선방안 등을 제안하는 자문을 하는 각종 위원회와는 차별화되어야 하며, 지방자치단체의 각종 정책을 결정하는
의결기관인 지방의회와도 구별되어야 한다.
또한 지방자치단체의 결정사항을 집행하거나 그 집행을 지원하는 지방자치단체 산하의 단순한 행정기관이 되어서도 안 된다. 주민자치위원회(주민자치회)는 스스로 지역문제를
찾아내고, 그 지역의 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하여, 주민 스스로의 힘으로 해결하는 주민 공동체가 되어야 한다. 따라서 주민자치위원회(주민자치회)는 의결권과 동시에
집행권도 가져야 한다.
2. 주민자치의 비전과 목표
주민자치가 지향하는 궁극적인 비전과 목표는 '살기 좋은 마을을 주민들 스스로의 힘으로 만드는 것'이다. 보다 쾌적하고 경제적으로 여유로우며, 마을 주민 간 소외나 불화가
형성되지 않고 모두가 높은 문화적 혜택을 누릴 수 있는 마을을 주민들의 힘으로 직접 만들어 가는 것이다. 주민은 권력을 지닌 정치가나 전문가들을 통해 대변을 받는 대상이
아니라, 스스로 자기 문제를 해결하고 이끌어가야 할 주체들이다. 그러나 그동안 다양한 주민참여 방법들은 대부분 소수 전문가나 전문화된 활동가들에 의해 수행되어 왔다. 즉,
전문가가 주민자치 활동을 주도하고, 주민들은 주민자치활동의 대상 또는 수혜자가 되어왔다.
이 같은 비전과 목표를 성공적으로 달성하기 위해서는 적극적이고 능동적인 주민참여가 필수적이다. 정부가 지역 문제를 발견하고 주민들에게 이를 제시하고 자문을 구하는 것도
'주민참여'라고 할 수 있으나 엄밀한 의미에서는 '주민자치'에서 요구하는 주민참여라고는 할 수 없다. 주민자치에서 요구하는 주민참여는 지역의 문제를 주민이 스스로 발견하고
주민 혹은 주민단체가 직접 나서서 주도적으로 해결하거나 행정에 해결을 요구하는 일련의 활동을 말한다. 따라서 주민자치를 성공적으로 이끌기 위해서는 '주민 스스로의 책임 하에
지역 발전이나 지역문제 해결을 위한 과제를 스스로 찾아내고 스스로 추진하기 위한 적극적인 참여'가 필수적이라고 할 수 있다.
주민자치는 주민들로 구성된 집단에 의해 이루어져야 한다. 주민자치에 있어 가장 흔한 비판은 주민들이 각자 개인의 이해만을 주장하고 자치를 위한 역량을 갖고 있지 못하다는
것이다. 그러나 이와같은 주민들의 개인적 이해는 다양한 프로그램과 실천 활동을 통해 극복되고 공공의 이해로 전환될 수 있다.
아울러 주민자치 사업의 비전과 목표를 설정하는 데 시•군•구와의 적극적인 소통도 중요하며 성공적인 추진을 위해서는 시•군•구의 지원과 협력이 필수적이다. 때문에 단체장과의
정기적인 소통의 기회를 마련하여야 한다. 단체장과 읍•면•동 주민자치 담당 공무원, 단체장과 주민자치위원장 등과의 소통의 장을 2-3개월에 한 번씩 정기적으로 마련하여
현장의 소리를 직접 단체장에게 전달하고 주민이나 주민자치위원회의 필요한 요구사항을 건의하기도 하며, 단체장의 의지나 정책방향을 확인하는 것이 바람직할 것이다.
또한 주민자치 사업의 비전과 목표는 해당 지역의 특성을 살린 차별화된 것이어야 한다. 그러기 위해서는 지역사회의 자원과 역량(social capital)을 조사하고,
주민들과 전문가의 의견을 수렴하여 기초자료로 삼고, 단체장의 의지와 정책방향을 고려하여 결정하여야 한다. 주민자치 사업의 비전과 목표를 효율적으로 달성하기 위한 중•장기
계획을 수립하여야 한다. 3-5년의 중•장기 계획도 필요하지만, 1년 단위의 연간계획을 수립하는 것도 중요하다.
4. 주민자치의 구성요소
주민자치를 구성하고 있는 요소는 주민자치가 이루어지는 구역(읍•면•동, 마을, 동네 등), 주민자치의 주체가 되는 사람(주민자치위원회, 주민, 시민단체 등), 제도와
조직(주민자치지원 행정조직, 협력 네트워크 등), 일(주민자치 사업-마을강좌, 마을사업, 마을행사 등) 등이다. 주민자치가 성공하려면 이상의 요소들이 균형을 이루는 것이
바람직하다.
1 주민자치의 주체
주민자치는 '주민의(사람), 주민을 위한(사업), 주민에 의한(조직)' 지역민주주의의 구현을 목표로 하기에 주민자치의 주체는 주민이다. 주민자치는 개개인의 주민들이
조직이나 단체를 구성하여 추진하는 것이 일반적이다.
한국의 경우 읍•면•동 이하 단위에서 활동하고 있는 주민조직으로는 아파트 입주자대표회의, 아파트부녀회, 반상회, 리개발위원회, 영농회, 작목반, 새마을부녀회,
주민자치센터(주민자치(위원)회) 등이 있다. 특정한 지역에 국한되어 있거나 회원 가입의 제한, 직능 단체 등 일반적이지 않은 이익을 추구하는 여타의 다른 단체와
달리, 주민자치센터(주민자치(위원)회)는 읍•면•동이라는 일정한 구역이 있고, 조례라는 법적 근거가 있으며, 지역사회 구성원 모두의 참여가 가능하고, 문화여가,
지역복지, 주민편익, 시민교육, 지역사회 진흥 등 전반적인 지역문제에 대한 관여가 가능하므로 일반적인 주민자치조직으로 가장 근접해 있다고 판단된다.
이런 맥락에서, 주민자치센터(주민자치(위원)회)는 원칙상 가장 공정한 관점에서 다양한 이해관계의 갈등과 충돌을 자체적인 심의를 통해 스스로 조정하고 중재하는 역할을
할 수 있다. 다만, 임원의 대표성이나 임원선출의 민주성 등 미흡한 부분에 대한 보완이 필요할 것이다. 주민의 대표성을 확보하기 위한 방안으로 주민자치회의 핵심이
되는 주민자치위원들을 계층별, 연령별, 성별 등을 고려해 제대로 뽑고, 그 위원들이 주민자치의 중심이 되어 주민자치회의 사업을 이끌어 가는 모델이 적극적으로
검토되어야 한다. 이와 같은 상황에서 주민자치센터의 주민자치위원회는 주민자치를 추진해 나가는 핵심적인 주체로 자리매김 하였다.
주민자치위원은 지역사회의 리더로서 주민들을 통솔하고 지역사회의 다양한 시민단체, 동아리 등의 힘을 모아 살기 좋은 마을을 만들어 가는데 있어 중심축으로 역할을 한다.
따라서 주민자치위원회는 주민자치를 지역사회에 성공적으로 뿌리 내리게 하고 주민자치의 꽃이 활짝 피어나 살기 좋은 마을이라는 열매를 맺게 하는 데 필요한 힘을 가지는
것이다.
2 주민자치의 사업
주민자치의 구성요소로서 주민자치 사업은 시•군•구의 각 읍•면•동별 주민자치위원회가 주관하고 있는 마을강좌, 마을사업, 마을행사 등 주민자치활동을 말한다. 주민자치활동은 공무원이 아닌 지역 주민의 대표인 주민자치위원회의 자발적이고 자율적인 활동이다. 마을 전체의 이익을 위한 활동이고, 주민의 참여와 봉사에 의한 주민들이 원하는 활동이며, 일회성이 아니라 지역사회 내에서 지속적으로 이어지는 활동이라는 점에서 주민자치위원회의 활동은 이익집단의 활동이나 동호인 집단의 사적인 활동과는 구분되는 공적인 활동이라고 할 수 있다. 따라서 주민자치사업은 국가나 지방자치단체의 공공정책사업의 범주에 들어간다고 할 수 있다.
지방자치단체의 입장에서 이러한 주민자치 사업은 지방자치단체가 설정한 주민자치 정책의 목표를 구체적으로 실현시키기 위하여 추진되는 것이다. 주민자치위원회가 주관하는 주민자치 사업은 크게 마을강좌, 마을사업, 마을행사 등으로 구분할 수 있다.
마을강좌는 주민자치센터에서 무료 또는 유료로 제공하는 각종 프로그램으로 초기에는 생활체육이나 문화교양 등을 중심으로 개인적인 취미활동 수준에 그쳤으나, 최근에는 단순한 개인의 취미생활을 넘어서 마을에 기여할 수 있는 것으로 승화되고 있다.
마을사업은 살기 좋은 '마을'을 만들기 위한 주민들의 자치적인 사업을 말한다. 마을사업은 마을의 실정에 맞고 우리 마을만이 가지고 있는 개성 있고 독특한 특성을 살리고 마을이 가지고 있는 자산을 최대한으로 활용하여 추진하고 있다. 마을사업에는 주민들에게 유익하여 주민들이 기꺼이 참여하기를 원하며, 주민 스스로가 선정한 사업을 마을의 차원에서 지속적으로 실행하여 가는 체계와 과정을 확보하는 것이 중요하다. 마을사업의 유형은 마을의 경관을 아름답게 가꾸는 사업, 노인, 장애인, 저소득층 자녀 등 소외된 이웃에 대하여 배려한 복지사업, 마을의 안전망을 구축하고 범죄를 예방하기 위한 사업, 주민들 간의 소통과 교류를 목적으로 하는 사업, 지역문화의 활성화에 기여하는 사업, 지역경제의 활성화에 도움을 주는 마을기업이나 커뮤니티 비즈니스 같은 경제적인 사업, 주민들의 삶의 질과 문화적인 수준을 높이기 위한 문화사업 등으로 구분할 수 있다.
한편 마을행사는 마을 단위에서 주기적 혹은 연례적으로 열리는 마을의 축제를 말한다. 마을행사에는 면민체육대회, 동민의 날 등과 같은 주민의 화합과 단결을 위한 사회적인 행사가 있고, 지역사회의 고유한 문화와 전통을 살리고 보존하기 위한 문화적인 행사, 동제와 성인식 등과 같은 의례적인 행사 등으로 구분할 수 있다.
이러한 주민 거버넌스를 기반으로 이루어지는 주민자치 사업의 가장 핵심적인 원칙은 바로 '주민의참여를 기반으로 주민이 주도하는 것'이 될 것이다. 주민의 주체성이나 적극성이 결여된 주민자치는 사실상 그 의미가 없다.
3 주민자치의 제도와 조직
주민자치를 지원하는 법적 근거는 헌법과 지방자치법에서 찾을 수 있다. 헌법 117조 제1항에서는 지방자치단체는 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하고 있으며 특히, 지방자치법 제8조 제1항에서는 '지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다'고 규정하여 시•도와 시•군•구가 주민자치를 지원하여야 한다고 명문화시키고 있다. 이처럼, 지방자치법 제8조를 근거로 하여 각각의 시•군•구에서는 '주민자치센터 설치와 운영에 관한 조례'를 제정하고 있다.
해당 조례가 실질적으로 주민자치를 지원하고 주민자치센터의 설치와 운영을 위한 법적 근거가 되고 있다. 행정적으로 주민자치를 지원하기 위하여 지방자치단체에서는 조직기구를 설치하고 관련 인력을 배치하고 있다. 시•군•구 차원에서는 자치행정과 혹은 주민자치과(지역에 따라서는 평생교육과, 새마을과 등에서도 주민자치지원 업무를 담당하기도 함)에서 주민자치를 지원하기 위한 담당을 설치하고 직원을 배치하고 있다.
조례의 제정은 주민자치위원회의 법적 지위와 권한을 부여하고 주민자치의 법적, 제도적 뒷받침을 위해 필요하다. 특히, 주민자치와 관련된 조례의 제정은 각 지역의 실정을 면밀하게 파악하고 그에 기반해 정책 및 제도의 내용을 고민해야 하지만 상급 기관의 지침을 그대로 수용하는 경향이 있다. 지방자치단체장은 표준조례안에 기반하되 지역의 실정에 맞게 주민자치지원조례, 주민차지회의 설치와 운영에 관한 조례 등을 민주적이고 합리적으로 제정해야 한다.
한편 2010년도에 제정된 '지방행정체제 개편에 관한 특별법'을 2013년에 대체한 '지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법'의 제29조 제3항은 '주민자치회의 설치시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다'고 규정하고 있다. 그러나 특별법의 규정에 따라서 주민자치회에 관한 특별법이든 일반법이든 제정이 돼야 하지만, 주민자치회법은 제정되지 않고 임시조례(주민자치회 시범실시 및 설치•운영에 관한 조례)만 제정해 주민자치회 시범실시 지역에만 적용하고 있는 것이 현실이다.